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我國國家公園礦權如何退出?國外多種模式或可供借鑒參考

2022-01-19 來源: 中國綠色時報
2021年10月12日,中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山第一批國家公園。這是我國生態文明制度改革和美麗中國建設的重大實踐成果,標志著以國家公園為主體的自然保護..

2021年10月12日,中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山第一批國家公園。這是我國生態文明制度改革和美麗中國建設的重大實踐成果,標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設進入新階段。與此同時,新設立的國家公園也存在一些歷史遺留問題有待解決,例如第一批5個國家公園內仍有一些礦權未完全退出。美澳加法等國國家公園內也存在類似問題,他們采取了強制備案、提高生態保護要求、行政命令、置換等退出方式,取得明顯成效,對我國加快推進解決此類問題也有一定的借鑒參考價值。

 

100多年前美國死亡谷國家公園發現金銀銅等各種礦產,出現過一段時間采礦熱潮,礦權逐漸退出后,至今保留著采礦遺址 Jason Lee攝

 

美國四種退出類型

 

美國國家公園體系內至少22個保護區有豐富的礦產資源,15個保護區里仍有1100多個礦權,12個保護區有油氣開發,53個保護區與油氣用地毗鄰。此外,還有近3.7萬塊廢棄礦山,主要包括舊的礦井和油井、建筑物、地基、設備和工具等,廢棄礦山主要分布在加州,約占75%。

 

美國建立了分級分類管理制度,主要分為聯邦礦產租賃和非聯邦礦權兩級、礦權和油氣權兩類。除美國國會明確授權的3個國家休閑游憩區(米德湖,威士忌城和格倫峽谷)外,所有國家公園都不再接受新的聯邦礦產租賃申請。對于歷史遺留問題,如一些礦產租約在國家公園建立或擴建之前就已存在,根據聯邦礦產租賃的管理法規,這些租約仍有效并可被保留執行,直至到期后自動退出??傮w來看,礦權的退出主要有四種類型。

 

一是強制備案退出。1976-1977年,美國國家公園管理局啟動國家公園礦業權備案制度,備案信息包括開采量、剩余年限等的詳細報告。通過備案,對礦權合法性進行統一審查,對不滿足義務的礦權先行清理,對未在規定時間內進行備案的礦權視為自動放棄,推動大量“僵尸”礦權自動退出。截至1977年底,美國國家公園內礦權由之前的數萬個,驟減為3000多個,實際運行的只有幾百個。

 

二是提高要求退出。美國國會通過《國家公園礦產法案》,提高礦產開發的生態保護要求,進而抬高了勘查開發活動的成本,倒逼礦權因經濟入不敷出以及無法滿足嚴格的生態標準而退出。例如,完全禁止露天開采,全部改為地下開采,提高礦山復墾標準等。

 

三是行政退出。美國國家公園管理局充分利用行政裁量權,雖無權收回合法礦權,但有暫停兩年礦業活動的權力,理由是需要時間去評估礦業活動對生態環境的影響。美國內政部還有權對特定地區禁止礦業活動20年。這些做法也使很多公司知難而退。

 

四是置換退出。對于有些礦業項目,政府采取用國家公園外的礦權置換國家公園內礦權的方式,推動退出。置換退出成效明顯,但也造成了大量礦權在國家公園周邊5公里的范圍內聚集。為此,美國國家公園管理局全面加強了國家公園內水質、土壤、林木等的健康監測,同時與地方政府共同在部分國家公園周邊建立撤出區,20年內不再授權新的礦業權。

 

礦權退出后的廢棄地修復工作也十分必要。美國國家公園管理局在2010-2013年間對采礦廢棄地進行了全面盤點和評估,在3.7萬塊采礦廢棄地中,僅有5600塊得到不同程度的修復,修復率不足15%。管理局主要采取了兩項措施解決此類問題,一是每年招募志愿者協助封存廢棄礦山和水井、關閉礦山、恢復礦山植被。此外,還與其他聯邦機構、州立機構和大學簽署合作協議,研究廢棄地的環境損害。二是利用廢棄礦山開展自然教育,宣傳采礦遺跡景觀。

 

澳大利亞三種退出方式

 

作為傳統的礦業強國,澳大利亞始終統籌考慮礦產開發的經濟社會影響和生態環境影響,尋找兩者的平衡。與美國不同,澳洲沒有完全禁止礦權,而是堅持“一礦一策”,目前國家公園內仍有部分礦產開發活動。澳大利亞允許在保護地及周邊地區勘查開發石油等戰略性礦產,但對礦山環境監測、環境恢復治理以及土地復墾等設立了更高的工作標準。通過對空氣、水、土壤的綜合監測分析,了解和掌握礦產資源開發行為對野生動物遷徙等產生的影響。澳大利亞《環境保護法》規定,任何單位在勘查、開發礦產資源時,應采取一切合理可行的措施,防止或盡量減少對環境的破壞。在不滿足生態保護要求的情況下,澳大利亞主要采取3種方式推動礦權退出。

 

一是行政命令退出。澳大利亞自然保護地主管部門或政府有權對自然保護地內的礦業權進行征收。能源部加強生態環境的全要素監測,開展礦業活動對生物多樣性影響評估,依此判定部分礦權不利于生態保護,推動退出。例如,在澳大利亞北領地的卡卡杜國家公園內有世界第二大的蘭杰鈾礦,政府為保障國家戰略資源安全一直允許其開發生產,但要求礦山對臨近的兩條河流進行核污染監測;昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發利用礦產資源導致了嚴重的環境問題,聯邦政府直接干預,經論證后關停了礦山企業,并對礦業公司進行了賠償,同時給予失業人員一定的補助。

 

二是違法退出。大堡礁附近的卡馬克爾煤礦是政府平衡決策的一個縮影。該項目投資160億澳元,是澳洲政府2015年初批準的澳大利亞最大的煤礦項目。但2015年8月澳大利亞法院暫停了項目開發,因為它會威脅到兩種瀕危的爬行動物,同時也沒有考慮到燃煤產生的有害氣體對大堡礁的影響。

 

三是避讓退出。西澳大利亞州對擬建設的自然保護地進行評估,發現部分自然保護地涉及已設的采礦權時,通過調整保護地邊界,降低保護等級,將可能產生的矛盾降到最低。同時,為彌補避讓造成的保護地面積及質量損失,將擬建的并經評估無找礦潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地。

 

加拿大兩種退出方法

 

加拿大聯邦環境局管轄的荒野保護區和候鳥保護區內允許開展礦業活動。在其他自然保護地內,對于建立之前存在的礦業權經審查批準后做個案處理,可以保留礦業權,國家公園內及周邊也存在一些采礦活動。但加拿大國家公園管理局認為,礦業開發是國家公園生態系統健康的潛在威脅之一。為減少采礦活動對國家公園的影響,除依法退出等美澳采用的辦法外,還主要采取了兩種方法推動礦權退出,并取得較好成果。

 

一是強化監測監管退出。加拿大對國家公園內的礦權進行全方位監測,包括水資源、植被、地貌、土壤、空氣質量、河流沉積物、野生動物等自然生態狀況以及道路、礦山溢出物、礦山運輸車輛裝載物等人類活動情況,并要求礦企積極開展污染防治和礦山復墾,制訂完善的修復計劃。一旦監測發現開采活動影響了國家公園的生態保護,加拿大國家公園管理局即可會同環境局、地方政府、協會、大學等,提出取締礦業勘探和開發活動許可,推動礦權退出。

 

二是協商退出。在加拿大的國家公園管理中,公眾的意見在計劃目標和經營管理計劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。加拿大聯邦政府與地方政府之間就自然保護地建立問題達成共識,即原住民在自然保護地內的礦業相關利益要通過談判解決。

 

法國最大特色:轉型退出

 

法國國家公園已有半個多世紀的發展史,其國家公園內人口密度較高,涉及的原住民數量和生產活動較多,土地權屬復雜,國家公園內也存在一些礦權。

 

在推動礦權退出方面,法國最大的特色是轉型退出,即把廢棄礦山轉化為自然教育和生態體驗基地。例如,在西北部孚日大區自然公園內有一座400年歷史的銅礦,成功地使停采的礦山成為工業旅游勝地,且其看點之一還是野生動物棲息地,因礦洞內住進了100多只瀕危的蝙蝠,廢棄銅礦成了珍稀蝙蝠的巢穴。這種接替產業不僅效益良好,也為當地人提供了更多的就業機會,且在旅游中兼顧了保護,在此棲息的蝙蝠數量也在不斷增加。

 

同時,法國《國家公園法》明確規定,在城鎮區域之外不許進行任何大型工程和建設(除了維護類工程),除非科學專家委員會給出意見并經國家公園管委會批準的工程,一切工業和礦業活動都被禁止,正向激勵和反向約束共同推動礦權退出。

 

礦權退出的六點啟示

 

我國第一批國家公園已正式設立,還有一些正在創建中,亟待加快推進礦業權退出,化解風險隱患。結合我國已有進展,深入總結美澳等國國家公園礦業權退出的路徑經驗,可總結出如下六點啟示:

 

強化依法處置。美澳加等國在處理礦業權退出問題時,均從法律入手,在《國家公園法》及相關法案中明確禁止采礦探礦等行為,為礦權退出奠定了法律基礎。我國應在法律中明確,不再授予新的探采礦權,在《國家公園管理暫行辦法》中,明確主責部門,建立起國家公園內礦業權管理的基本秩序。對已有礦權,探索設置3-5年的暫停開采期,用于深入評價礦權對生態環境的影響,全面壓實地方政府責任,加快推進已有礦業權的退出。

 

建立多元化礦權退出模式。在我國已有退出模式基礎上,充分吸納國外已有的成功經驗,探索推行備案審查、監測監管、提高要求、置換、轉型等退出模式。一是備案審查退出,通過強制性摸底排查,審查相關備案信息,對違反合同等不合規礦權和“僵尸”礦權予以清理。二是監測監管退出,通過對已有礦權周邊的生態環境進行全要素監測(重點包括水質、土壤、林草質量、生物多樣性等),以及對采礦范圍面積進行細致核查,并與國標及采礦前狀態進行對比,若出現大幅下降,則要求超標違規礦權退出。三是提高生態保護要求退出,例如,提高采礦作業區生物多樣性指數、水質、土壤有機質、植被蓋度、水土流失量、空氣質量等標準(部分可高于國標行標),禁止露天開采等,加快退出不滿足要求的礦權。四是置換退出,即與地方政府協商,在國家公園外部分區域,尋找與園區內礦種、面積等類似的礦權,以此推動園內礦權退出。五是轉型退出,通過將礦山打造為自然教育基地,合理收取參觀體驗費用,作為礦企補償金,以此推動礦權退出。

 

明確地方主責。國內外經驗表明,對國家公園內的已有礦權,按照誰審批誰負責、誰受益誰補償的原則,將地方政府作為退出第一責任人,可有效推進退出工作。我國應充分借鑒此經驗,明確礦權退出為地方事權,全面壓實地方政府的退出責任:市縣政府負責補償資金的籌措、補償金額的認定、支付,組織開展礦山地質環境恢復治理、初步驗收工作;自然資源部門、林草部門負責礦山地質環境恢復和生態修復治理驗收、扣除式退出范圍的復核和認定;自然資源部門負責礦業權許可證的注銷、變更和保有資源儲量價款認定等;發展改革、安監部門負責配合市縣政府做好兼并重組、機械化改造、標準化礦井建設投入認定和煤礦產能置換指標交易等;財政部門負責資金籌措、補償評估及協調保障。

 

加大中央支持力度。在明確地方主責的基礎上,中央可在政策、資金上給予地方一定支持。一是通過審核備案、提高生態保護標準、置換、強化國企責任等方式,推動礦企主動退出,特別是一些國企。二是對退出成效明顯的國家公園所在地方政府,從國家公園補助資金中列支部分作為以獎代補的獎勵資金或定額補助資金,補充地方財政,或考慮在中央直管的國家公園中,中央與地方協商確定合理的支出比例,按比例提供資金支持。三是中央可考慮適度減免地方政府或礦企的礦山廢棄地生態修復費用。

 

制定礦權退出的標準化程序??偨Y國內外礦權退出經驗,國家公園的礦權退出標準化程序可分為以下環節:一是確定基準時間,將國家公園試點方案(或設立方案)批復印發的時間作為基準時間,在此時間之前到期的礦權自動退出,不予補償。二是自然資源主管部門摸底調查后,由當地政府發布公告。三是礦業權人停止勘查和開采活動,政府部門制訂退出方案。四是政府組織實施退出事宜,簽訂退出補償協議。五是礦業權人撤離并進行生態恢復治理,辦理證照注銷或變更手續。六是政府相關部門組織驗收合格后,由政府落實補償款項。

 

做好廢棄礦山修復。法國將廢棄礦山修復作為礦權退出的重要環節,成功地將廢棄礦山改造為動物的棲息地。相反地,美國國家公園礦山修復率僅為15%,嚴重制約國家公園生態保護。因此,我國應主動謀劃國家公園廢棄礦山修復,制訂修復計劃,壓實地方政府和礦企的修復責任,優先考慮聘用礦權退出過程中受影響較大的群體從事修復工作。此外,應將國家公園礦山修復與生態保護結合起來,探索打造自然教育和生態體驗基地。


本文關鍵詞:

礦權 采礦 礦產資源

責任編輯:曉麗
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